Често се задава напоследък въпросът – необходими ли са на президента повече правомощия. Отговорите варират между двете крайности, от призиви за президентска република до призиви за отпадане на тази институция. Ако направим една ретроспекция на правомощията на президента от приемането на Конституцията през 1991 г. досега, ще се убедим, че законодателят е предвидил тогава сравнително големи възможности за достатъчно широки правомощия, които да осигурят на президента една силна, обединяваща, регулираща и стабилизираща роля в нашата република с парламентарно управление. Но тези възможности постепенно са значително ограничавани или отнемани по един ли друг начин чрез промяната на различни закони.

 

Ще проследя ограничаването и отнемането на правомощията на президента в качеството му на върховен главнокомандващ на въоръжените сили на Република България.

 

Според Конституцията:
"Чл. 100. (1) Президентът е върховен главнокомандващ на въоръжените сили на Република България."

 

А с едно решение на Конституциония съд се уточнява, че президентът е върховен главнокомандващ и в мирно и във военно време.

 

Според тогава (когато е приета Конституцията-1991 г.) действащия Закон за всеобщата военна служба:

 

"Чл. 4. Въоръжените сили на Народна република България се състоят от Българската армия и от войските на Министерството на вътрешните работи."
Даже в приетия през 1995 г. ЗОВСРБ е още по-подробно описан състава на Въоръжените сили (ВС):

 

"Чл. 7. (2) Въоръжените сили включват Българската армия и другите формирования в системата на Министерството на отбраната, Граничните войски, Вътрешните войски, Войските на Министерството на транспорта, Войските на Комитета по пощи и далекосъобщения, Строителните войски, Националната служба за сигурност, Националната разузнавателна служба и Националната служба за охрана."

 

Видно е, че по онова време президентът е имал значителни възможности за контрол и влияние върху целия сектор на сигурността и отбраната, което му е помагало да бъде реален фактор за поддържане на една стабилна среда на сигурност в страната.

 

Но както знаем, по същото време беше и възходът на различните трибуквени мафиотски групировки и явно някои сили не са имали интерес от такава сигурност.

 

Вероятно поради тази причина постепенно, с промяна на различни закони, до края на 90-те години всички войски извън Българската армия или се закриват или се изваждат от състава на Въоръжените сили (ВС) и се приподчиняват на МВР, което е под контрола на изпълнителната власт.

 

Постепенно и Националната служба за сигурност се изважда от състава на ВС и след това се преобразува в ДАНС през 2007 г. и съответно също преминава под контрола на изпълнителната власт.

 

По този начин всички силови структури, които отговарят за вътрешната сигурност на страната преминават на непосредствено подчинение на изпълнителната власт и вече не са в състава на въоръжените сили в мирно време.

 

Тук е мястото да си зададем въпроса, дали този процес на излизане на сектор „Сигурност“ от Въоръжените сили (ВС) не в противоречие с разпоредбите на Конституцията? Защото според чл. 9 на Конституцията:

 

"Чл. 9. (1) Въоръжените сили гарантират суверенитета, СИГУРНОСТТА и независимостта на страната и защитават нейната териториална цялост.
(2) (Нова - ДВ, бр. 12 от 2007 г., в сила от 1.01.2008 г.) Дейността на въоръжените сили се урежда със закон."

 

Ако Конституцията повелява, че само Въоръжените сили и никой друг гарантират сигурността на страната, защо се допусна тези структури да излязат от ВС и вече да не са под контрола на президента, който е единственият държавен орган, избран пряко от народа и е извън трите държавни власти. Дали това положение е в съответствие с Конституцията?

 

От много време сме свидетели на традицията всяко следващо правителство да обвинява предишните, че са ограбвали и разпродавали държавата. Нека си зададем въпроса, дали това разграбване и разпродаване не се случи, защото органите, които трябваше да го констатират и да го спрат не бяха на непосредствено подчинение и контрол от тези, които разграбваха и разпродаваха? И дали това щеше да се случи, ако тези органи бяха независими от изпълнителната власт и си бяха в състава на една независима военизирана структура, каквато са Въоръжените сили.

 

 

След 2007 г. на подчинение на президента остават само НСО и Националната разузнавателна служба (НРС, сега преименувана на Държавна агенция „Разузнаване“ (ДАР)).

 

Всички останали силови структури, които по Конституция би следвало да са в състава на Въоръжените сили, вече са преминали на подчинение на изпълнителната власт.

 

Борбата за отнемане на контрола на президента върху НСО и ДАР е цяла 25-годишна сага с някои доста неясни моменти. Тази борба започва веднага след приемане на Конституцията (КРБ) през 1991 г.

 

В КРБ, в глава четвърта, за правомощията на президента има следната разпоредба:
"Чл. 102. (1) В изпълнение на своите правомощия президентът издава укази, отправя обръщения и послания.
(2) Указите се приподписват от министър-председателя или от съответния министър.
(3) Не подлежат на приподписване указите, с които президентът:………….
5. определя организацията и реда на дейност на службите към Президентството и назначава персонала;"

 

Видно е, че ако анализираме внимателно смисъла на текста на т. 5, ще се разбере, че става въпрос за служби към Президентството, т.е. за служби, които са и извън Президентството. По онова време (1991 г.) такива служби са и НСО и НРС, които са били и в състава на Въоръжените сили. Ясно е, че законодателят е предвидил за тези служби президентът да определя със свой указ организацията и дейността им, без да може някой да му влияе, защото тези укази са без необходимост от приподписване от изпълнителната власт.

 

Фактът, че законодателят е имал предвид в тази точка и службите извън Президентството, намира стабилна опора и в мотивите към Конституцията, когато се е създавала тази правна норма.

 

В „Стенографски дневници 1990-1991“, изд. София, 2003, к. 48.3, стр.69-71, когато на второ четене се разглежда Проектът на Конституцията и се обсъждат текстовете за указите, които не подлежат на приподписване (чл. 102, ал. 3), така както ги е предложила Конституционната комисия, докладчикът Любен Корнезов казва (стр. 70) „Но, примерно, президентът трябва с указ, а той няма с какъв друг акт да се произнесе относно организацията на службите в Президентството, респективно на някои органи, които са към Президентството“. И след това казва (стр. 71) „Конституционната комисия отново предлага да се приеме в тази редакция чл. 113, (сегашния 102-забележката моя) тъй като ние определяме правомощията на президента. И тези правомощия, които са определени точно по Конституцията, явно е, че президентът ще трябва да ги изпълнява и с указите, които издава. Това е единственият вид акт.“

 

В някои от решенията на КС, като например Решение № 2 от 21.01.1999 г. по к.д. № 33/1998 г. и Решение № 6 от 11.04.2012 г. по к.д. № 3/2012 г. също има текстове, от които е видно, че и КС приема, че разпоредбата на чл. 102, ал. 3, т. 5 от Конституцията се отнася както за служби в Президентството, така и към него.

 

В решение № 6 от 11.04.2012 г. на КС по к.д. № 3/2012 г. даже се посочва, че за тези служби не се прилагат разпоредбите на Закона за администрацията, защото „за организацията и реда на дейност на службите към Президентството в чл. 102, ал. 3, т. 5 от Конституцията е предвидено да се определят с указ на президента.“

 

Това поражда още един аспект на въпроса дали е в съответствие с КРБ приподчиняването на тези служби на изпълнителната власт и извеждането им от състава на Въоръжените сили.

 

Още едно основание, че в тази разпоредба (чл. 102, ал. 3, т. 5) се имат предвид и службите извън Президентството е фактът, че точно на основание чл. 102, ал. 3, т. 5 от Конституцията, с указ 197/10.08.1992 г. президентът Желев утвърждава „Правилник за устройството и дейността на НСО при Президента на Република България“ и възлага изпълнението на указа на началника на НСО. След това отново на основание чл. 102, ал. 3, т. 5 от КРБ, с укази 211 и 251/1992 г. определя съответно структурата и общия списъчен състав на НСО.

 

Тук трябва да се отбележи, че този правилник, който президентът утвърждава, е приет и с „Постановление № 151 от 5.08.1992 г. за приемане Правилник за устройството и дейността на Националната служба за охрана при Президента на Република България“, в което член първи е:

 

„Чл. 1. Приема Правилник за устройството и дейността на Националната служба за охрана при президента на Република България съгласно приложение № 1 и предлага на президента на Република България да го утвърди.“

 

Реално, точно правилник със същия текст утвърждава и президентът Желев, но в неговия указ никъде не се споменава, че е приет и от МС.

 

Наличието на Правилник, приет от МС наред с указа на президента, логично се обяснява с факта, че в Правилника са посочени и редица задължения и функции на други държавни институции, които няма как да им се вменят само с указа на президента, който няма нормативен характер.

 

Този правилник действа до 03.06.2016 г., когато е отменен с Правилника по новия Закон за НСО.

 

В стария правилник до 2016 г., както и в указа на президента Желев, има следните важни разпоредби:

 

„Чл. 2. Националната служба за охрана е юридическо лице на бюджетна издръжка и представлява специализиран военизиран държавен орган, подчинен на президента на Република България.“
„§ 1. Съставът на комисията по чл. 3, ал. 2, чл. 5 и 6 се определя от президента на Република България.“

 

Това именно е комисията, която е определяла тогава застрашените лица, които да се охраняват.

 

В заключителните разпоредби на Постановление № 151 от 5.08.1992 г. за приемане на Правилника се отменят:

 

„1. Разпореждане № 80 от 1963 г. за преминаването на Управление безопасност и охрана при Министерството на вътрешните работи към Министерския съвет и уреждане на някои въпроси във връзка с дейността на управлението (необнародвано).
5. Постановление № 101 от 1991 г. за определяне основни функции и задачи на Националната служба за охрана при председателя (президента) на Република България (ДВ, бр. 45 от 1991 г.).“

 

Названието на отменените актове ясно показва, че с това ПМС от 1992 г., след приемането на КРБ, се извършва окончателно прехода към приподчиняването на НСО от изпълнителната власт към президента.

 

Орязването на президентските правомощия започва още по времето на първия демократично избран държавен глава Желю Желев.

 

Фактът, че никъде в указа на президента не се посочва, че има правилник със същия текст, приет от МС може би се обяснява и с това, че още по онова време (1992) е имало сериозни спорове и разногласия между МС и президента кой да ръководи тези важни служби и въоръжените сили.

 

С решение № 387/24 септември 1992 г. на Министерския съвет и молба до Конституционния съд (КС) , подписана от министър-председателя (Филип Димитров) се иска от КС тълкуване „дали президентът на Републиката или Министерският съвет е оправомощен да ръководи в мирно време въоръжените сили, Националната служба за сигурност, Националната служба за охрана, Националната разузнавателна служба и Националната полиция".

 

КС веднага образува дело, но отклонява вземането на решение с определение от 29.09.1992 г. по к.д. № 26/92, като „определя искането на МС като спор за компетентност между Правителството и президента на Републиката и изисква в едномесечен срок МС да представи писмени доказателства, че е проведено предвиденото в чл. 17, ал. 3 ЗКС обсъждане на спора и за резултатите от него.“

 

Делото няма развитие след това, което показва, че най-вероятно между правителството и президентството е била постигната тогава някаква негласна договорка, която остава скрита за широката публика, но тази договорка оказва след това голямо влияние върху сектор „Сигурност“ и затова е важно да се разбере точно какво е станало тогава и кои са били основните участници.

 

Може би и в резултат на тази договорка, с промяна на различни закони, до края на 90-те години всички войски извън Българската армия постепенно започват или да се закриват, или да се изваждат от състава на Въоръжените сили (ВС) и да се приподчиняват на МВР, което е под контрола на изпълнителната власт.

 

Постепенно и Националната служба за сигурност се изважда от състава на ВС и след това се преобразува в ДАНС през 2007 г. и съответно също преминава под контрола на изпълнителната власт.

 

По този начин всички силови структури, които отговарят за вътрешната сигурност на страната преминават на непосредствено подчинение на изпълнителната власт и вече не са в състава на въоръжените сили в мирно време.

 

Бойко Борисов, Росен Плевнелиев и Маргарита Попова в нощта след президентските избори през 2011г.

 

На подчинение на президента след 2007 г. остават само НСО и НРС (ДАР), на които, по време на мандата на президента Плевнелиев и с неговото активно участие (бездействие), също им се отнема възможността за контрол от страна на президентската институция.

 

Ограничаването на правомощията на президента по отношение на НСО и ДАР е инициирано още на първия свикан Консултативен съвет за национална сигурност (КСНС) от президента Плевнелиев през април 2012 г., само 3 месеца след всъпването му в длъжност.

 

Не е известно какво или кой е повлиял на президента да свика първия си КСНС по такава тематика, но едва ли идеята е била негова. Темата на този КСНС е била за продължаване на реформите в сектора за сигурност и, в резултат на този съвет, всички специални служби са преминали през 2015 г. под контрола и ръководството на изпълнителната власт. На президента е отнет и контрола, който той е имал преди това върху НРС и НСО.

 

Становището на този КСНС е било:

 

„Членовете на Консултативния съвет постигнаха пълно съгласие, че е необходимо да се приемат закони за НРС, военното разузнаване и НСО, които да са в съответствие с общия устройствен закон. Те намират за целесъобразно НРС да премине КЪМ Министерски съвет, а НСО да ОСТАНЕ НА ПОДЧИНЕНИЕ към Администрацията на президента.“

 

През 2015 г., когато са обсъждани и приемани тези закони в НС, това становище на КСНС е многократно цитирано от парламентарната трибуна и с него са се обосновавали и оправдавали редица разпоредби в тези закони.

 

Ще цитирам част от изказването на Цветан Цветанов в НС на 20.05.2015 г. при обсъждането на първо четене на пакета законопроекти:

 

„Подготовката на законопроектите е осъществена в рамките на препоръките, дадени от Консултативния съвет при президента, състоял се на 25 април 2012 г. Специално искам да благодаря на всички парламентарно представени партии, които участваха в този Консултативен съвет, които бяха част от Четиридесет и първото народно събрание. Смятам, че това беше Консултативният съвет по национална сигурност, който даде действително конструктивен диалог. Имаше прагматизъм и, разбира се, тогава управляващото мнозинство, респективно управлението на Политическа партия ГЕРБ, се съобрази с препоръките, дадени от опозицията, която участваше в този Консултативен съвет.“

 

Тук ще обърна внимание, че на практика обаче, това становище на КСНС е грубо прегазено и в съответните закони - за Националната разузнавателна служба (преименувана в Държавна агенция Разузнаване“) и за Националната служба за охрана, са приети съвсем други текстове:

 

- За ДАР - „Чл. 2. (1) Държавна агенция „Разузнаване" е служба за сигурност, НЕПОСРЕДСТВЕНО ПОДЧИНЕНА на Министерския съвет.“, вместо „към Министерския съвет“.
- За НСО – „Чл. 5. (1) Националната служба за охрана е специализирана военизирана държавна служба КЪМ ПРЕЗИДЕНТА на републиката.“, вместо „НА ПОДЧИНЕНИЕ на Администрацията на президента“.
Не е известно президентът Плевнелиев да е наложил вето на тези разпоредби, макар че някои от тях направо унижават президентската институция и са в противоречие (според мен) с разпоредби на Конституцията.

 

Например в Закона за Държавна агенция „Разузнаване“:

 

"Чл. 12. Президентът на републиката може да:
1. поставя задачи на Агенцията СЪГЛАСУВАНО с министър-председателя;"

 

Какво означава на практика този текст? Въпреки че президентът по Конституция е държавен глава, представлява България в международните отношения и е върховен главнокомандващ на въоръжените сили в мирно и военно време и следователно има необходимост от своевременна и адекватна информация за процесите в чужбина, той трябва по закон да съгласува (т.е. да иска одобрение) с премиера задачите, които иска да постави на агенцията. Не ми е известно в някой друг закон да има такова принизяване на президентската институция и не е ли това в противоречие с Конституцията?

 

Още по лошо е положението относно служба „Военна информация“, защото в Закона за военното разузнаване президентът изобщо не е посочен като орган, който може да я ръководи, контролира или да й поставя задачи, въпреки че тя все още е в състава на Въоръжените сили.

 

Но според чл. 21 от същия закон:

 

„Чл. 21. Министър-председателят:
1. осъществява общото ръководство на военното разузнаване на стратегическо ниво;
2. поставя дългосрочни и годишни информационни задачи на Службата;
3. изисква и получава становища и доклади от директора на Службата по въпроси, свързани с изпълняваните от нея функции и задачи.“

 

Ето ги и текстовете в закона за правомощията на другите органи за ръководство на служба „Военна информация“:

 

„Чл. 22. Министърът на отбраната:
1. осъществява непосредственото ръководство на военното разузнаване на стратегическо ниво и общото ръководство на военното разузнаване в Българската армия;
2. поставя информационни задачи;
3. издава нормативни актове, свързани с дейността на военното разузнаване;
4. осъществява контрол върху финансово-административната дейност и разпореждането с материално-техническите ресурси на Службата;
5. внася в Министерския съвет предложения за приемане на нормативни актове, свързани със Службата, и годишен доклад за изпълнението на поставените й задачи.
Чл. 23. (1) Началникът на отбраната:
1. ръководи военното разузнаване в Българската армия на оперативно и тактическо ниво;
2. поставя задачи на военното разузнаване в Българската армия и осъществява контрол върху изпълнението им.“

 

Само на мен ли ми се струва, че правомощията на премиера са по-големи от правомощията на преките началници на тази сравнително тясно специализирана военна структура и какво може да е логичното обяснение и основание за това?

 

Не ми е известен друг подобен случай в закон, в който да се дава възможност на премиера директно да поставя задачи на структура от Въоръжените сили през главата на министъра на отбраната и началника на отбраната. Дали и това е в съответствие с Конституцията, след като в нея е регламентирано, че:

 

„Министерският съвет осигурява обществения ред и националната сигурност и осъществява общото ръководство на държавната администрация и на въоръжените сили.“

 

В КРБ не е казано, че премиерът изпълнява тази роля, но въпреки това законите казват друго.

 

Интересна е и разпоредбата на чл. 12, т. 2 от Закона за ДАР:

 

„Чл. 12. Президентът на републиката може да:
2. изисква и получава информация и становища от председателя на Агенцията по въпроси, свързани с отбраната и националната сигурност;“

 

Тук веднага прави впечатление, че обхватът на информацията, която може да иска президента от председателя на ДАР, е ограничен само до „въпроси, свързани с отбраната и националната сигурност“.

 

Аз не съм специалист по разузнаване, но ми е странно, че има неща от външното разузнаване, които да не са свързани с националната сигурност и още ми е по-странно, че президентът законово се ограничава за достъпа до информацията за тях.

 

Явно в нашата парламентарна република има информация, която може да се получи чрез външното разузнаване, но тя е толкова важна и ценна (въпреки че не е свързана с националната сигурност), че даже и президентът не трябва да я знае и затова е ограничен чрез специален закон.

 

Веднага възниква резонния въпрос – коя е тази толкова ценна информация? Аз се сещам само за офшорни фирми и сметки, а вие?

 

Но не така стои въпросът с правомощията на премиера, защото според чл. 13 на Закона за ДАР:

 

„Чл. 13. Министър-председателят:
1. поставя задачи на Агенцията;
2. изисква и получава становища от председателя на Агенцията по въпроси, свързани с изпълняваните от нея функции и дейности.“

 

Законодателят е решил, че само премиерът може да поставя всякакви задачи на ДАР и да получава становища по всички въпроси, свързани с всички изпълнявани от нея функции и дейности. Нещо повече, премиерът е единствения човек, който може да поставя задачи на ДАР без да се съобразява с някой. Доколко това е в съответствие с добрите практики и принципи в тази сфера и доколко е правилно?

 

Влиянието на премиера върху ДАР не се ограничава само до гореизложеното. Според чл. 20, ал.1:

 

„Чл. 20. (1) За осъществяване на контролни функции при провеждане на държавната политика в Агенцията и с цел предотвратяване и разкриване на закононарушения, както и за повишаване на качеството и ефективността на изпълнението на възложените функции и дейности министър-председателят по предложение на председателя на Агенцията назначава инспектор.“

 

На практика този инспектор, който се назначава от премиера, контролира работата на председателя на ДАР.

 

Не на последно място, въпреки че на КСНС през 2012 г. не е обсъждан подобен въпрос, със Закона за ДАР се преименува Националната разузнавателна служба от „служба“ на „Държавна агенция“ и се девоенизира. По този начин се постигат едновременно няколко цели. Първо, къса се връзката с разпоредбата на чл. 102, ал. 3, т. 5 от Конституцията, за чието значение писах преди, а ще стане въпрос и по нататък. На второ място с преименуването на „Държавна агенция“ и девоенизирането й се изважда тази структура от състава на Въоръжените сили и се вкарва в изпълнителната власт. Всичко това води до минимизиране на контрола на президента върху външното разузнаване.

 

Както вече посочих по-горе, в Закона за НСО е регламентирано, че:

 

Чл. 5. (1) Националната служба за охрана е специализирана военизирана държавна служба КЪМ президента на републиката".

 

Вместо „НА ПОДЧИНЕНИЕ към Администрацията на президента“, както е било прието в становището на КСНС през април 2012 г. Разликата е голяма, нали?

 

Но унижението, което е нанесено на президента Плевнелиев не е спряло дотук. Въпреки че в закона е записано, че НСО е към президента и би следвало по логиката на чл. 102, ал. 3, т. 5 от Конституцията организацията и реда на дейност на службите към Президентството да се определят с указ на президента, своеволията на законотворците не са спрели до тук. Привидно те са спазили частично тази разпоредба на Конституцията, защото в чл. 6, ал. 1 са приели, че:

 

„Чл. 6. (1) Основните структурни звена и общият числен състав на Националната служба за охрана се утвърждават от президента на републиката по предложение на нейния началник.“

 

Да приемем, че определянето на основните структурни звена и общият числен състав е една незначителна и не толкова важна част от съдържанието, което се влага в понятието за „организацията и реда на дейност на службата“.

 

Но с приемането на следващата ал. 2 на чл. 6:

 

„(2) Функциите и задачите на структурните звена в Националната служба за охрана, включително и на тези, които осъществяват финансов контрол по формирането и разходването на бюджета на службата, се определят с правилника за прилагане на закона.“

 

Законотворците на практика реално прехвърлят в голяма степен контрола върху службата на изпълнителната власт, защото Правилникът се приема от МС, а функциите и задачите на една служба са основните неща, които определят нейната дейност.

 

Много хора продължават да си мислят, че НСО сега продължава да е подчинена на президента, но и това не е така и няма никаква подкрепа за това в Закона за НСО.

 

Въпреки всички гореизложени очевидни слабости на тези, а и на други правни разпоредби, президентът Плевнелиев нито налага вето, нито сезира Конституционния съд. Защо ли е така?

 

 

В резултат на всичко това, през 2015 г. приключва окончателно процесът на реален контрол от страна на президента върху сектор „Сигурност“ и този сектор е излиза от състава на Въоръжените сили (ВС) в мирно време и се е приподчинява на изпълнителната власт.

 

И всичко това е станало, въпреки че според мен, в Конституцията има достатъчно разпоредби, които противоречат на това и пак ще припомня, че основната от тях е чл. 9 от Конституцията:

 

„Чл. 9. (1) Въоръжените сили гарантират суверенитета, СИГУРНОСТТА и независимостта на страната и защитават нейната териториална цялост.
(2) (Нова - ДВ, бр. 12 от 2007 г., в сила от 1.01.2008 г.) Дейността на въоръжените сили се урежда със закон.“

 

Ако Конституцията повелява, че само Въоръжените сили и никой друг гарантират СИГУРНОСТТА на страната, защо се допусна всички тези структури от сектор „Сигурност“ да излязат от ВС и вече да не са под контрола на президента, който е единственият държавен орган, избран пряко от народа и е извън трите държавни власти.

 

И ако някой друг, а не Въоръжените сили гарантира сигурността на страната, дали това положение е в съответствие с чл. 9, ал. 1 от Конституцията?

 

Все още само НСО не е напълно под контрола на изпълнителната власт. По тази причина е възможно в бъдеще да сме свидетели на опит да се приобщи и НСО към изпълнителната власт или като се преименува на „Държавна агенция“ или чрез някой по-рафиниран вариант.

 

Бъдещето ще покаже!

 

Илия Христозов е съветник на президента Румен Радев по икономика и инвестиции

 

 

 

 

 

 

Още от категорията

Силата на прошката

Силата на прошката

Нашите предци казват, че началото на мъдростта е в разбирането на думи...

Напиши коментар